郡县制_郡县制简单介绍,西楚地点官制制度历史

2019-09-02 14:14 来源:未知

中国古代继宗法血缘分封制度之后出现的以郡统县的两级地方行政制度。盛行于秦汉。郡县制是古代中央集权制在地方政权上的体现,它形成于春秋战国时期。唐乾元元年年,改郡为州,郡县制废。

西汉地方官制制度历史介绍 BC202-AD8

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汉代的地方行政区域包括两方面:一是普遍实行郡县制;

二是于郡县之外又有诸侯王国的封建。这种郡县制与分封制同

时并行,犬牙交错,可以起到互相制约作用,史称郡国制。这是西汉地方官制特异于前代之处。

一、郡县制

汉代地方制度沿袭秦之定制,以郡统县。郡的组织与中央相应:郡守相当于丞相,郡尉相当于太尉;监御史相当于御史大夫。这些郡官分掌一郡的政、军、监察之权。负责一郡行政的是郡守,郡守也称太守,《汉书·百官公卿表》云:“郡守,秦官……景帝中二年,更名太守。”郡守或太守的任务,《通典·职官典》云:“掌治民、进贤、劝功、决狱、检奸。”以及所治郡内的一切地方行政,在郡守之下设郡丞或长史为助理。图片 1汉宣帝对黄霸的奖赏:

擢霸为扬州刺史。三岁,宣帝下诏曰:“制诏御史:其以贤良高第扬州刺史霸为颍川太守,秩比二千石,居官赐车盖,特高一丈,别驾、主簿车,缇油屏泥(在车前有障泥的装饰)于轼前,以章有德。黄霸晋升颍川太守后,为政清明,大得吏民之心,三年之内,户口骤增,政绩为天下第一,再次擢为京兆尹,秩二千石。后因获罪,又贬为颍川太守,秩降为八百石,前后八年,郡中大治,赐爵关内侯并黄金百斤,增秩为中二千石。又如朱邑为北海太守,以政绩第一调入中央为大司农,成为九卿之一。

郡守上受天子的委命,剖符为据(虎符,竹使符,各执其半),下行使刑赏及任命官吏之权力。可以自置属吏。所置掾、属仅限于本郡人士(县令、县长得由朝廷任命,太守无权直接任免,但有推荐和建议权)。郡守的属吏分为阁下和诸曹两部分。阁下为郡守治事居息之所,诸曹为郡守府分曹办事之所。共有书佐十人掌文书。郡的掾属有别驾、主簿功曹、议曹、贼曹掾、决曹掾(《汉旧议》载:“决曹主罪法事”)、贼捕掾、五官掾、门下掾、门下督、郡掾祭酒、郡文学、郡文学史、郡文学卒史、学经师、宗师、舍人、史、从史、诸曹史、右曹掾史、太守卒史、《五经》百石卒史、直符史、狱史、狱小吏、小史、督邮、督邮掾、督邮书掾、都吏、少府(郡掌财之府、以供郡守)、守属、给事太守府、司空等。

都尉,秦名郡尉。《汉书·百官公卿表》云:“郡尉,秦官,掌佐守典武职甲卒,秩比二千石,有丞,秩皆六百石。景帝中二年更名都尉。”内地郡只有一个都尉。边郡分置部都尉(如东部尉、中部尉、西部尉、南部尉、北部尉)。大约都是守在边塞上。都尉之下有侯、千人、司马等职,各有治所。在边郡塞上为了抵御外敌之犯,有一系列防备设施,如亭障、烽燧等。《汉书·匈奴传》说:从光禄塞出五原筑城障,列亭至卢朐。又说,雁门尉史巡察边塞,见寇即入守亭障。《汉书·西域传》也说:武帝通大宛诸国,使者相望于道,于是汉列亭障至玉门。这些都说明当时边郡均有防备设施。汉律规定,凡是近塞之地,皆置尉,百里设尉一人,士史、尉史各二人,以巡行边塞,郡都尉与郡守分治军民,开府置吏如郡守府,也分阁下、诸曹。阁下有掾、卒史、属、书佐等,诸曹有功曹等。此外又有关都尉,在屯田区设农都尉,在殖民地区设属国都尉,均为武帝时设置。还有宜禾都尉,护漕都尉等。

郡之下是县,县分为两级,万户以上的县,其长官称令,万户以下称长。《汉书·百官公卿表》云:“县令、长,皆秦官,掌治其县。万户以上为令,秩千石至六百石。减万户为长,秩五百石至三百石。皆有丞、尉,秩四百石至二百石,是为长吏。百石以下有斗食、佐史之秩,是为少吏。”秦时全国设县,少数部族地区则置道。汉代列侯所食的县称为国。皇太后、皇后、公主所食之地称为邑,同时保存了秦代的道。平帝时,全国有县、道、国、邑共1,587个。武帝时改列侯所食县的令长为相。王莽改制,县令、长改名县宰。

县令、长有丞一人,管文书,谷仓和监狱。县尉,大县二人,小县一人,掌治安、捕盗贼。都算是县的“长吏”。县的佐吏除县丞、县尉由朝廷任命外,其他诸曹掾、属的设置大致和郡的掾属差不多,皆由令长任命,掾史多少各县不尽相同。

郡县府中的组织都相当庞大,因为汉代的地方人士都须服务于本地方,即充当郡县吏。郡县吏的优秀者由长官向中央推荐而任中央官职务。

县以下的最低级行政机构是乡,《汉书·百官公卿表》载:“大率十里一亭,亭有长。十亭一乡,乡有三老,有秩、啬夫、游徼。三老掌教化,啬夫掌诉讼,收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里,其民稠则减,稀则旷,乡、亭亦如之,皆秦制也。”一乡有五千户以上的,由郡派一名有秩,五千户以下的,由县派一名啬夫。民户聚居的地方称为里,各里居住的户口多少各不相同。每里设里正一人,掌一里百家诸事,里有围墙,设监门。里之下,十家为什,五家为伍,相互检查,监督。汉平帝时,全国有乡6,622个。乡是地方行政基层组织,凡是徭役的分担,赋税的缴纳,驿递的差次等等,都是以乡为基层计算单位。

汉高祖二年,令举民年五十以上,有修行,能率众为善者,置为三老,每乡一人。再选择乡三老一人为县三老,县令、丞、尉向其求教,共商政事。这些人可免除徭役。汉代为了倡导忠孝节义的封建道德,特别重视三老制度,东汉时甚至有郡三老及国三老的设置。凡是有益于社会风化,为民法范者,皆旌表其门,所以三老实际负有社会教育的责任。文帝十二年诏曰:“孝悌,天下之大顺也。力田,为生民之本也。三老,众民之师也……其遣谒者劳赐三老孝悌者帛,人五匹,孝悌力田二匹。”武帝时,还是依例赏赐。如果对地方教化不善,则责三老失职,汉武帝就曾派遣司马相如晓谕巴蜀,责备三老没有尽教诲之责。韩延寿为左冯翊时,有兄弟争讼田产,延寿认为事在教化不行,责在自身,便称病不听事,下属的县令、丞、三老、啬夫,也都自系待罪。

有秩和啬夫的职责相同。掌平讼之曲直,定徭役之轻重以及田租,口赋、市税的多少。所以,政刑的优劣,赋役是否公平合理,就可以看出有秩、啬夫的邪正。如能秉公办事,守正不阿,受到人民拥戴的,往往破格提拔,甚至官至九卿、郡守。例如朱邑,少时为舒桐乡啬夫,治事廉平不阿,深受人民敬重,迁补为太守卒史,后来擢至大司农。死后归葬故乡,民为之起冢立祠,四时祭祀。张敞以乡有秩补太守卒史,后官至京兆尹。游徼掌巡察逐捕盗贼。亭长、亭侯,主侦察收捕盗贼。县尉、游徼、亭长皆习武事,带剑佩刀,持盾披甲。

二、诸侯王国

与郡县制同时并行的有王国制,直属于汉王朝的为郡,封王的地区则为国。西汉初年,有异姓王国七个。刘邦即帝位后,以次翦灭异姓诸王,并与大臣刑白马作誓:“非刘氏而王者,天下共击之。”并规定非功不得侯。乃封同姓子弟为王,有燕、代、齐、赵、梁、楚、吴、淮南、长沙九国。“大者夸州兼郡,连城数十”。他们君国子民,自置官属,招兵买马,截留国赋,甚至“淫荒越法”、“暌孤横逆”,割据一方,依土地之所有而对农民进行剥削,俨然与中央对抗,与周代的诸侯国无异。而当时汉中央仅辖十五个郡。终于造成吴楚七国之乱。诸侯王国的置官与中央相同,《汉书·百官公卿表》云:

诸侯王,高帝初置,金玺绿绶,掌治其国。有太傅辅王,内史治国民,中尉掌武职,丞相统众官,群卿大夫都官如汉朝。

《通典·职官典》也说:

凡诸侯王……掌治其国……凡诸侯王官,其傅为太傅,相为丞相。又有御史大夫诸卿,皆秩二千石。百官如汉朝。汉朝唯置丞相,其御史大夫,皆自置之。

但是,这种情况并不长久,孝惠元年变更诸侯相国,自丞相至二千石,多由汉朝任命。到景帝时,由于中央政府权力的增长,诸侯王的行政权被剥夺,诸侯王国的一切行政均由中央政府派遣官吏治理。《汉书·百官公卿表》云:

景帝中五年,令诸侯王不得复治国,天子为置吏,改丞相曰相,省御史大夫,廷尉、少府、宗正、博士官,大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员。

到了汉武帝时,减其郎中令秩为千石,改太仆为仆,秩也千石。这时,诸侯所属的一切官吏,皆限制不得自置。至成帝绥和元年,诸侯王的内史也被裁去,而以相治民。所谓相,与太守无异,当时位在太守之上,秩真二千石。元帝时,令诸侯相位在郡守之下。至此,诸侯王遂无君国子民的实权了。只是衣食租税取其封国之内而已。

由此可见,西汉政府对于诸侯王,并不象周代,把土地人民颁赐给诸侯之后就不管了,而是保留了在诸侯王国之内的行政监督权以至直接行使权。故西汉诸侯王国政府,实际不过是中央政府的一个派出机构,但最初分封的用意,则是为了巩固新的行政占领区。自七国之乱以后,中央政府就令列侯皆勿就国,留居京师,这样诸侯王都变成了一个空头的爵位了。

列侯,高帝八年,天下平定,开始论功定封。至十二年,被封为列侯的达143人,《汉书·功臣表》云:

时大城名都民人散亡,户口可得而数裁什二三,是以大侯不过万家,小者五六百户。封爵之誓曰:“使黄河如带,泰山若厉,国以永存,爰及苗裔。”于是申以丹书之信,重以白马之盟,又作十八侯之次位。

十八侯之位次,据颜师古注:“谓萧何、曹参、张敖、周勃、樊哙、郦商、奚涓、夏侯婴、灌婴、傅宽、靳歙、王陵、陈武、王吸、薛欧、周昌、丁复、■达,从第一至十八也。”当时侯国居民很少,经文景之世,户口蕃息,大侯至三、四万户,小侯户数也成倍增加。虽然高祖与列侯有“国以永存,爰及苗裔”的盟誓,但因其子弟骄逸,多陷法禁,以至亡国陨身,到了武帝后元时,大多后继无人。汉宣帝录求其子孙,多为人佣工。《汉书·功臣表》云:

功臣子孙,讫于孝武后元之年,靡有孑遗,耗矣。故孝宣皇帝愍而录之。乃开庙藏览旧籍,诏令有司求其子孙,咸出庸保之中,并受复除,或加以金帛,用章中兴之德。降及孝成,复加■问,稍益衰微,不绝如线。

列侯居国,则受郡守、郡尉的监督。列侯役使国人也有一定限制,不得逾越国界,若违律则削爵治罪。例如绛侯周勃罢相,以列侯就国,河东郡守尉每行县至绛,周勃自畏恐诛,常披甲,令家人持兵以见。又如祝阿侯高成坐役使国人过律,免侯。

刺史是西汉重要的地方官称。秦置御史监郡,汉初不设监御史。惠帝三年,又遣御史出监三辅,察词讼,令其十月奏事,十二月还监。此后在地方再设置监御史。文帝十三年,以御史不奉法,又遣丞相史刺察诸郡。武帝元封元年便停止派遣御史。五年初置刺史,以低级的中央官吏出外巡察,虽其地位远在郡守之下,却有纠劾郡守之权。刺史巡察郡国守相以六条诏书为限(六条内容见本章第一节),六条之外不问。刺史所察的官吏只限于黑绶,至于黄绶,则不在刺察范围。刺察事件不得超过六条范围,否则,就是越权。刺史巡察的范围,以所部为限,部相当于州,但不是行政区的名称,因为部没有置行政机构。当时全国分十二部,派部刺史12人,另设司隶校尉一人,督察三辅(京兆尹、左冯翊、右扶风)、三河,共13人。每视察所部,先到学宫见诸生,试其诵读之书,询问得失。然后进入行邸,询问垦田多寡,五谷美恶。然后再接见二千石。

刺史行部巡察,若超过六条规定,或自身骄慢越制的便将受到弹劾。例如鲍宣当刺史,丞相司直郭钦弹劾他:举措烦苛,代二千石任命官吏、听讼,所察超过诏书六条。行部乘驿传不按规定排场,轻率地驾一马,舍宿乡亭,有失官体,受到众人的非议。因此,鲍宣被免官。

在地方官中还有三辅的设置。所谓“三辅”,即指京兆、左冯翊、右扶风,秩皆中二千石。

周代在京师置内史,秦因其制,景帝二年分置左右内史。武帝太初元年更名右内史为京兆尹。京师为帝王都城,其地自有皇亲国戚、中贵巨官,他们以势相倾,加以宾客大猾为奸为利,横行市井,欺压百姓,人莫敢问,所以三辅都是选择郡国二千石之中政绩优异者入任,如黄霸、张敞、尹翁归、陈万年、韩延寿,均以郡守政绩优异入补三辅。但三辅之官难以久任,常常是就任数月至一年,就毁伤名誉,以罪过罢官。西汉唯有赵广汉、张敞得以久任。

三辅可以参议朝政,地位与九卿同等。《汉书·张敞传》记载,敞为京兆尹时,朝廷每有大议他都参预,并且“引古今,处便宜,公卿皆服,天子数从之。”三辅若有优异的政绩,可擢为九卿,甚至有位至三公者,如萧望之以左冯翊入为御史大夫,冯野王以左冯翊迁为大鸿胪。若有过,则贬为郡守,如黄霸有过,由京兆尹贬为颍川太守。

汉初置京辅都尉,武帝元鼎四年更置左右二辅都尉,合称三辅都尉。京辅都尉治长安,左辅都尉治左冯翊高陵,右辅都尉治右扶风郿县。三辅都尉与大郡都尉自元帝建昭三年以后皆秩二千石。各置丞一人。三辅丞以及所属掾史皆如列郡。

中文名
郡县制

特点
类似于行政区划

来源
《逸周书作雒》

形成
春秋战国

主要角色

  • 图片 2

    李斯

  • 图片 3

    秦始皇

简介文章

简介

郡县制指对中国古代实行的中央集权体制下,郡、县二级政权的地方行政制度的总称。

西周时县大於郡,《逸周书作雒》:“千里百县,县有四郡”;《左传》哀公二年:“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡”。春秋时代一些诸侯国为了加强管理而置县和直接任命一些不得世袭的官员为地方官。後来晋又在国内置郡。由国君任免地方官,这制度使分散的权力层层集归中央,防止因分封而导致分裂。至战国时代这种制度逐渐为各强国采用,逐渐减少分封於贵族的地区。

县制起源于春秋时期的秦国,秦武公十年,秦武公越过陇山,锋镝直指占据今甘谷的冀戎,平定后,以族名建立了中国历史上第一个县级行政管理机构——冀县。这是中华县制之肇始。而秦代为中国历史上最早在全境推行“郡县制”的朝代。秦始皇统一天下後,曾出现过应否置郡的争论。当时不少大臣,特别是李斯的上司王绾,认为原楚国、燕国、齐国等地的领土都远离秦国,主张实行分封,授各地贵族予世袭的诸侯名份,惟身为廷尉的李斯认为分封制是周朝诸侯混战的根源,他大胆地反驳道,周制订的这个政策已经证明是一个政治灾难。周王室的亲戚一旦取得了他们的土地,立刻互相疏远和进行战争,而天子则无力阻止他们,所以结论是“置诸侯不便”。他力排众议建议实行郡县制,并得到秦始皇的采纳。在郡县制底下,共设三十六郡,每郡有守、尉和监各一。郡下辖县;郡,由皇帝直接任命。至汉代仍承袭这个制度,形成州郡县三级行政管理,自此成为日後各朝地方政制的基础,直到唐朝,才被道路制所取代。

唐代柳宗元写有政论文章《封建论》,认为中国分封制度是百害而无一利,并阐发了郡县制的优越性。

来历

春秋时代,随着世卿世禄制被官僚制的取代,地方组织也逐渐有采邑制转为县制~郡制。县与郡的出现,同春秋时的政治形势的发展有密切的关系。春秋初期,诸侯国内普遍实行采邑制度。到了中后期,由于土地私有制的发展和按田亩征收赋税,原有的采邑制度已不能适应新的形势。这时,一些国家在所占有的领地的地方推行由国君直接管理的县郡管理体制。最初的郡大底建于边境地区,区域虽大,地位却比县底。晋国的赵简子曾于公元前493年宣布克敌者,上大夫受县,下大夫受郡。《左传》哀公二年这是我国历史上推行县郡两级制的开端。这个时候县的建制高于郡。开始时,县和郡都是有国君派官驻守,后来为了扩大兼并和抵御外敌的需要,就成了固定的地方政权组织,有权应变边境的突发事变。发展到了战国时,随着边地日益繁荣,就在郡下分设若干个县,郡在建制上的地位高于县,并逐渐形成郡县两级地方组织。

光有中央政府机构而无地方行政机构,仍然形不成强大的封建统治网络。但建立什么样的地方行政机构,这在秦统一六国之后是经历了一场激烈争论的。以丞相王绾为首的群臣,主张沿用周代以来的封国建藩制度,分封诸皇子为王。他们的理由是有利于统治新征服的六国地区。而廷尉李斯则力排众议,主张废除分封诸侯制度,全面推行郡县制度。很显然,李斯的主张符合专制皇权和统一的要求。因而得到了秦始皇的采纳,将全国分为三十六郡。后随边境的不断开发和郡治的调整,增至四十余郡。

郡,是中央政府辖下的地方行政单位,其组织机构与中央政府略同,设郡守、郡尉、郡监。郡守,为一郡最高行政长官,掌全郡政务,直接受中央政府节制;郡尉,辅佐郡守,掌管全郡军事;郡监,掌监察工作。

郡以下设县或道。县是秦朝统治机构中关键的一级组织,是从中央到地方政府机构中具有相对独立性的一个单位。内地设县,边地少数民族地区设道。满万户以上的县设县令,不满万户的设县长。令、长为一县之首,掌全县政务,受郡守节制。县令下设尉、丞。尉,掌全县军事和治安;丞,为县令或县长的助手,掌全县司法。

县以下设乡、里和亭。乡和里是行政机构,亭为治安组织。乡设三老、啬夫和游徼。三老掌教化,啬夫掌诉讼和税收,游徼掌治安。乡以下为里,是秦国最基层的行政单位。里设里正或里典,其职能除与乡政权职能大体相同外,还有组织生产的任务。此外,还有司治安、禁盗贼的专门机构亭。秦规定,两亭之间相隔十里,设亭长。亭遍布于城乡各要地。

历史沿革

春秋时期已有县、郡的设置。春秋的县可分为两种类型:楚和秦的县都直属于君主;晋、吴的县多是卿大夫的封邑。两者都是直属于国君的别都,具有边防重镇的作用。楚武王灭掉权国,将其改建为县,是为设县之始。春秋后期,县制开始逐渐推行于内地。战国时期,县的设置已较广泛 ,并转变为作为地方政权而实行官僚制度的县制。县令为一县之长,由国君任免。县之下有乡、里等作为国家对居民进行控制的基层组织单位 。郡的设置要较县为晚 。秦穆公九年,晋公子夷吾对秦国使者谈到“ 君实有郡县”,为秦国设郡的最早记载。而后,晋、赵、吴相继设置了郡。这一时期的郡地位比县为低,但县与郡之间并无相统属的关系。到了战国时期,有名可考的最早设置的郡当为魏文侯时的西河郡、上郡和楚悼王时的宛郡。随着边防设郡之地逐渐繁盛,内地的县逐渐增多,需要建立起更高一级的管理机构,于是就形成了郡、县两级制的地方管理体系。郡守为郡之长,多由武官充任,有征兵领军之权。至战国末年,各国郡县的设立已很普遍。

秦统一后郡县制遂遍行于全国,汉继秦制,比秦更为严整。司马迁说秦始皇分天下为36郡,《晋书》以为统一后又有所增设,可达40郡之多。汉时不断增立新郡,东汉顺帝时全国共有105郡国。国指诸侯王国,武帝以后 ,国的地位相当于郡。一郡所统之县,一般约为20县上下,一郡总人口数以20万左右者居多,多者也可逾百万。汉代一县,其面积大约为方百里。汉代列侯所食之县曰侯国,皇后、公主所食之县曰邑,有少数族居住之县曰道。县之下置有乡、亭、里 。里是民户聚集之处,犹如后世之村落。秦称郡之长官为守 。汉景帝时改名太守,西汉时郡的军事平时似主要由郡尉主管。由于郡守要兼领武事,故当时人常以“郡将”称之。郡之长官,除太守外,秦置监、尉。西汉置尉而不置监。景帝时改尉为都尉。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属,在郡中和太守并重,有时可代太守行事。县之长官为令、长。新莽时曾将令、长改名为“宰”。《汉书》说县满万户者,其长官称令,不满者称长。令、长的职责是掌管一县的治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞一名,以主文书、仓库和监狱。 又设尉,专管武事,大县则设左尉 、右尉各一人。汉代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。

秦朝

秦统一后郡县制遂遍行于全国﹐司马迁说秦始皇分天下为三十六郡﹐《晋书》以为统一后又有所增设﹐可达四十郡之多﹐王国维等又以为有四十几郡。究竟多少郡﹐尚难确定。郡以下的一级行政机构是县或道。内地均设县,只有边地少数民族才设道。道和县是平行的,道、县均是郡下一级的行政组织,其官制大约也略同。西汉时不断增立新郡﹐据平帝元始年间的记载﹐全国共有一百零三郡国﹐到东汉时,据东汉顺帝时的记载﹐全国当时共有一百零五郡国。国指诸侯王国﹐武帝以后﹐国的地位相当于郡。秦在京师地区设内史以统县﹐西汉初因之。武帝时乃份内史之地为京兆﹑左冯翊﹑右扶风﹐或称为“三辅”﹐实则为三郡。东汉在都城所在的洛阳地区设河南尹﹐也相当于一个郡太守。一郡所统之县﹐多少不等﹐一般约为二十县上下﹐属县最多之郡当推西汉的琅邪郡﹐有属县五十一﹔最少者为玄菟郡﹐仅辖三县。一郡总人口数以二十万左右者居多﹐多者也可逾百万。两汉百万人口以上的郡有十几个﹐其中最多者为西汉的汝南郡﹐达二百五十九万人﹔少者不过几万﹐甚至象东汉时的朔方郡﹐仅七千多人。

汉代一县﹐其面积大约为方百里。人口稠密之地﹐不足方百里者也可成县﹔

而人口稀少之地﹐一县或远超过方百里。汉代列侯所食之县曰侯国﹐皇后﹑公主所食之县曰邑﹐有少数族居住之县曰道。据西汉平帝时的统计﹐当时全国县﹑邑﹑道﹑侯国﹐总数为一千五百八十七﹔东汉顺帝时的记载﹐总数为一千一百八十。县之下置有乡﹑亭﹑里。平帝时全国共有六千六百二十二乡﹐二万九千六百三十五亭。由此推测﹐每县下面大约有九乡和十几亭。里是民户聚集之处﹐犹如后世之村落。从长沙马王堆汉墓出土的地图来看﹐西汉初﹐一里的户数多少不等﹐多者百余户或几十户﹐少者才十几户﹐有的史书以为汉代一里百家﹐恐不会如此整齐。郡县之长官秦郡一级的最高长官是郡守。郡守之下设丞,辅佐郡守管理郡中的行政及刑狱工作,郡的军事和治安则由郡尉负责。郡尉不干预民事,与郡守的职责有明确分工。统一后,在郡一级增置了监察史,负责监督百姓及官吏,职务类似于中央的御史大夫,也有牵制郡守的作用。

秦制满万户以上的县设县令,不满万户的县设县长,是为一县之首。县令下设丞、尉。县尉负责一县的军事和治安。 由于秦王朝政权具有军事专制的特点,所以县尉的任务特别繁重,举凡一切军事、治安、征发徭役、管理士卒等事,均要由县尉主持完成,稍有差错就要受到严厉制裁。由于县尉任务繁重,所以每一个县的县尉不止一人,可能有二至四个县尉。

商鞅变法时,废分封,行县制。秦统一后,秦始皇采纳李斯的建议,决定在全国范围废除分封制,以郡县制作为中央控制地方的制度。

郡,是中央政府以下最高一级地方行政机构。秦始皇统一六国后,国土空前广袤,分天下为三十六郡。“郡”设郡守、郡尉、监御史等职官,分掌行政、

兵事、监察职责。郡守是郡的最高行政长官,对上承受中央命令,对下督责所属各县。设置于少数民族聚居地的同级地方行政机构成为“道”。县级一下有“乡”、“里”两级地方基层行政机构。此外,还有负责地方治安并兼管公文传递的“亭”。

县,是郡的下级行政机构。县的长官称县令,由朝廷任命,主要任务是治理民众,管理政财、司法、狱讼和兵役。郡守通过每年的考核和平时的检查,对县令的工作进行考察。

秦朝这套从中央到地方的统治机构,管制有明确的职责分工,既相互配合,又彼此牵制,统治机构的最高统治权掌握在皇帝一人手中,确保了封建地主专制统治。这套金字塔般统治机构的建立,标志着封建专制主义中央集权制度进一步强化。

郡县制与西周分封制相比较,最主要的差别在于形成了中央垂直管理地方的形式。西汉王朝继续推行郡县制。汉初曾分封诸侯王而形成“郡”、“国”并存的局面,后逐步消除与中央抗衡的地方割据势力,使“大一统”政体更为巩固。

汉朝

汉景帝时改名太守﹐新莽时曾改为“大尹”或“连率”﹐东汉时仍称太守。太守之秩

为二千石或比二千石的 ﹐有的大郡太守为中二千石。

太守的职责是掌管一郡的民政和军事。但西汉时郡的军事平时似主要由郡尉主管。太守常要“行县”﹐以省察各县令﹑长的治状。春天到各县去“行春”﹐以劝课农桑。太守掌握着一郡的司法权﹐对民事﹑刑事案件都可作出最后的判决。贡士进贤﹐即按中央的要求向上推举各种人才﹐也是太守的一项重要任务﹐汉代谓之察举。西汉时﹐每年秋天﹐太守主持“都试”以讲武。皇帝向太守颁发发兵用的铜虎符。郡中若发生武装暴动﹐太守要率兵前往镇压。边郡太守还须率领官属﹑军队与来犯之敌交锋作战。由于郡守要兼领武事﹐故当时人常以“郡将”称之。

郡之长官、除太守外、秦置监﹑尉。西汉置尉而不置监。景帝时改尉为都尉。都尉的职务是典武职甲卒。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属﹐在郡中和太守并重﹐有时可代太守行事。汉武帝时曾一度命令东郡不置守﹐使都尉吾丘寿王主一郡之政。西汉时沿边诸郡﹐还增设部都尉数人。东汉初年﹐除边郡外﹐皆不设都尉。不过后来有的内郡也仍有设者。

太守属官有丞﹑五官掾﹑主簿﹑督邮﹑诸曹掾史。丞为太守之助手﹐五官掾则有太守“股肱”之称。主簿管文书。督邮主要职责是监察各县﹐西汉时一郡似乎置督邮两名﹐如河东郡分南北两部﹐每部设督邮一名。东汉时一郡所置督邮增多到三名或四五名﹐多数郡是三名。督邮除督察县令﹑长外﹐还管制地方的奸猾豪强﹐成为守相之耳目。郡设置分管具体事务的部门曰曹﹐郡曹有十几种之多﹐其中如功曹是专管官吏的选署﹑升黜﹐户曹﹑集曹管户籍及征集租谷等事﹐金曹管钱币及盐铁生产﹐仓曹管仓廪﹑积贮﹐辞曹﹑决曹管狱讼﹐贼曹管武备和治安﹐每曹皆置掾﹑史主其事。但也有不置曹而设掾者﹐如设文学掾主管学官﹐设市掾管理市场交易﹐设都水掾﹑道桥掾以主管水利兴修和造桥筑路﹐掾﹑史主秩为百石。在掾史之下还有书佐﹑循行﹑干等小吏。

县之长官为令﹑长。新莽时曾将令﹑长改名为“宰”。《汉书》说县满万户者﹐其长官称令﹐不满者称长。实际上汉代县官称令或称长﹐有时也与其县之重要与否有关﹐不单是决定于民户的多少。令的秩为六百石到千石﹐长的秩为三百石到五百石。

令﹑长的职责是掌管一县的治安﹑刑讼及赋敛徭役等事。令﹑长之下设丞一名﹐以主文书﹑仓库和监狱。又设尉一名﹐专管武事﹐大县则设左尉﹑右尉各一人。丞﹑尉之秩为二百石到四百石﹐又设廷掾以监乡。县也设置十几个曹的掾﹑史﹐以分掌县内的许多具体事务。

汉代的太守﹑令﹑丞﹑尉皆由中央任免﹐而守﹑令以下的掾属则归守﹑令辟除﹐故汉人又称郡县掾﹑史为门下掾史。除三辅和边郡外﹐多任用当地人为吏。

乡设三老以掌教化﹐设啬夫以听讼和收赋税﹐设游徼以禁盗贼。亭有亭长﹐里有里典或里魁﹑里正。

郡县制确立后﹐中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。秦汉之制﹐郡守于每年秋冬向中央上计﹐县也同样要上集簿于郡﹐中央或郡即在这时各对其下属进行考核﹐根据他们的治状而定殿最。守﹑令有功者可受奖赏或升迁﹐有过者轻则贬秩﹐重则免官﹑服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡﹐郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史﹑督邮等可随时按劾有罪赃的守﹑令或其它官吏。由于自上而下的层层督课﹐使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层﹐保证了政令的划一性。为后来两千年的地方行政体制奠定了坚固的基础。

东汉末年﹐原监察区性质的州转变为郡以上的行政区﹐地方行政制度始成州郡县三级。

废止

隋开皇三年 ﹐罢天下诸郡﹐以州统县。大业三年 ﹐又改州为郡﹐郡置太守。唐武德元年﹐复称为州﹐州置刺史。唐玄宗天宝元年 ﹐改州为郡﹐郡置太守。后又改回。自此﹐郡极少设置。至元﹐郡名完全废弃,郡县制彻底废除。

作用

郡守、县令由皇帝直接任免,不得世袭。郡县制使君主有效地加强了中央集权,有利于政治的安定和经济的发展。 春秋初期,秦、晋、楚等国往往在新兼并的地方设县。县与卿大夫的封邑不同,是直接隶属于国君的地方行政区域,有利于国君对边远地区的统治。春秋中期以后,设县的国家增多,有的在内地也设置了县,县开始成为地方行政组织。春秋末期,有的国家又在新得到的边远地区设置了郡。这时的郡,虽然面积比县大,但是由于偏僻荒凉,地广人稀,地位却比县低。进入战国后,郡所辖的地区逐渐繁荣,人口增多,于是在郡的下面分设了县。战国时期,各国先后在边地和内地设置了郡县,产生了郡统辖县的两级地方行政组织。至此,郡县制开始形成。

郡的长官称“守”,县的长官称“令”,均由国君任免。郡县制使各诸侯国形成了中央、郡、乡一套比较系统的行政机构,对地主阶级实行集权统治起了重要的作用。战国时期,郡县制虽然形成并得到了很大的发展,但由于各国分立,执行情况不尽相同。直到秦统一中国后,为了加强中央集权,才健全了郡县制,进而在全国推广。

郡县制从根本上否定了分封制,打破了西周以来分封割据的状况,中央通过考课和监察加强了中央对地方的管理,有利于防止地方割据分裂,有力地维护了国家的统一。秦汉之制,郡守于每年秋冬向中央朝廷申报一年的治状,县也同样要上集簿于郡,中央或郡即在这时各对其下属进行考核,有功者可受奖赏或升迁,有过者轻则贬秩,重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡,郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其他官吏。由于自上而下的层层督课,使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层,保证了政令的划一性。秦汉的郡县制代替了周的分封制,也即从地方分权演进为干强枝弱的中央集权制,为后来2000年的地方行政体制奠定了坚固的基础。东汉末年,原监察区性质的州转变为郡以上的行政区,地方行政制度始成州郡县三级。隋开皇三年, 罢天下诸郡,以州统县。至元,郡名完全废弃,改为行省制度。

总之,郡县制废除了奴隶主旧贵族时代的世袭特权,有利于形成中央对地方的垂直管理形式;废除了分封制,基本上解除了地方割据势力对封建中央政权的威胁,既是封建专制主义中央集权制度的重要组成部分,也是官僚政治取代贵族政治的重要标志。

影响

郡县制下的郡守和县令都是由皇帝直接任免,从而使君主有效地加强了中央集权,有利于政治安定和经济发展;郡县制从根本上否定了分封制,打破了西周以来分封割据的状况,加强了中央对地方的管理,有利于防止地方割据分裂,有力地维护了国家的统一。

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